Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r.
(Wystąpienie sejmowe Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone 27 lipca 2005 r.)
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chciałbym w swoim wystąpieniu, prezentując, jak każdego roku, sprawozdanie z działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, poruszyć kilka istotnych zagadnień, które pojawiają się w polu widzenia Trybunału Konstytucyjnego i są ważne dla funkcjonowania państwa prawnego. Jeżeli państwo pozwolicie, to chciałbym - zważywszy na to, że jest to ostatnie czy jedno z ostatnich posiedzeń Sejmu tej kadencji - wyjść nieco poza okres sprawozdawczy i poruszyć także te zagadnienia, które pojawiają się na tle nieco szerszej praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, a także nawiązać do nowszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z ostatniego półrocza.
Na początek, w pierwszej części chciałbym odnieść się do pewnych generalnych uwag, sformułować spostrzeżenia, które dotyczą jakości samego procesu ustawodawczego. Otóż jestem przekonany, że powszechną świadomością, nie tylko świata prawniczego, ale także i przeciętnego obywatela, jest to, że w tej chwili przeżywamy moment, który można by określić, a tak bywa niekiedy określany, swoistym kryzysem prawa czy kryzysem - może precyzyjniej - państwa prawnego. Dlaczego tak się dzieje? Te powody można spróbować zidentyfikować. One wiążą się w dużym stopniu przede wszystkim ze spadkiem jakości tworzonego prawa, z tworzeniem prawa, które nie odpowiada oczekiwaniom społecznym i które burzy zaufanie obywatela do państwa i ustalanych przez państwo regulacji. Jesteśmy wszyscy świadkami tego, co jest bardzo widoczne nie tylko z perspektywy instytucji zajmujących się prawem, ale właśnie z perspektywy przeciętnego obywatela, mianowicie jesteśmy świadkami zjawiska porażającej w istocie rzeczy inflacji prawa. Przejawia się ona w nadmiarze tworzonych regulacji, w tworzeniu prawa, które bardzo często nie jest oparte na rzetelnych i precyzyjnych analizach potrzeb, a także na efektywności proponowanych rozwiązań.
Jest dość charakterystyczne, że na 79 wyroków Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r. 44 przypadki to były orzeczenia, które wskazywały na niekonstytucyjność przepisów, które zostały zakwestionowane przed trybunałem. Ta liczba sama w sobie jeszcze nie wyjaśnia skali zjawiska, z którym spotykamy się, zjawiska obniżającej się jakości prawa, ale niewątpliwie jest jednym z symptomów występującej w państwie prawa choroby. Przy tej okazji warto zauważyć, że to jest nie tylko problem liczby aktów normatywnych, porażającej liczby aktów normatywnych, czego dowodem jest 21 tys. stron Dziennika Ustaw w 2004 r., ale jest to także problem nieustannej konieczności zmiany prawa, nieustannej nowelizacji prawa. Warto przypomnieć, że blisko 60% spośród ustaw, które były uchwalone przez Sejm w 2004 r. to były ustawy, które wiązały się z nowelizacją poprzednio obowiązujących regulacji.
Na drugim miejscu, chciałem powiedzieć o kwestii, która jest bardzo wyraźnie widoczna z perspektywy Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie o tym, że mamy do czynienia z coraz wyraźniejszym zjawiskiem braku strategii prawnej, braku strategii legislacyjnej, która odbija się na tworzeniu prawa. To przejawia się w przyjmowaniu rozwiązań przypadkowych, nieprzemyślanych, często w niewielkich odstępach czasu prezentujących całkowicie odmienne czy przeciwstawne stanowiska. Jako pewną egzemplifikację - oczywiście proszę nie traktować tego jako dowodu na poparcie tej tezy, bo wymagałaby prawdopodobnie znacznie bardziej skomplikowanych i pogłębionych analiz -chciałbym wskazać dwa rozwiązania, które znalazły się przed Trybunałem Konstytucyjnym, czy może dwie kategorie problemów, które znalazły się w polu widzenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z toczonymi postępowaniami. Jedno z nich dotyczyło reformy służby zdrowia i słynnej ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia, sprawy, która była rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny w styczniu 2004 r. (K 14/03), a która przecież poza dobrze znanymi i opisanymi wadliwościami samej regulacji stanowiła przejaw przyjęcia przez państwo zupełnie odmiennej strategii reformowania tej dziedziny stosunków, która była przyjmowana wcześniej w poprzednich rozwiązaniach i która w istocie rzeczy jest także jednym z założeń polityki legislacyjnej państwa. Mianowicie była to przecież konstrukcja oparta na założeniu centralizowania działań i decyzji, a nie decentralizacji.
Drugi przykład jest bardzo charakterystyczny i bardzo niepokojący, związany z brakiem strategii dowodzącym o braku myślenia w kategoriach pewnej perspektywy poszukiwania całościowych, koniecznych rozwiązań chroniących grupy obywateli. To są regulacje, które dotyczą polityki mieszkaniowej i czynszu. Trybunał Konstytucyjny tymi sprawami zajmował się w swojej praktyce orzeczniczej wielokrotnie. W ostatnim orzeczeniu wypowiedział się na ten temat 19 kwietnia 2005 r., kilka miesięcy temu, w sprawie K 4/05, a także poprzez sygnalizację, którą skierował do Wysokiego Sejmu o sygnaturze S 1/05, która wskazuje właśnie ową porażającą - używam specjalnie tego sformułowania - niekonsekwencję działań ustawodawczych w dziedzinie związanej z tworzeniem konstrukcji prawnych, służących ochronie praw lokatorów, konstrukcji prawnych, których celem jest przecież poszukiwanie punktu równowagi pomiędzy z jednej strony ochroną praw lokatorów, a z drugiej ochroną praw wynajmujących. Brak jest w tym zakresie jakiejś całościowej i sensownej strategii prawnej. Być może właśnie z tych powodów przepisy, które są efektem bardzo często przypadkowych rozwiązań, nieustannie wracają do Trybunału Konstytucyjnego i są kwestionowane jako naruszające podstawowe zasady i wartości konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie zdecydował się na podsumowanie swojego dorobku orzeczniczego we wspomnianej już przeze mnie sygnalizacji.
Trzecim wreszcie elementem charakteryzującym jakość tworzonego prawa, bardzo dobrze widocznym z perspektywy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest tworzenie konstrukcji prawa nieczytelnego, niezrozumiałego, które operuje zwrotami niedookreślonymi, które wywołuje ogromne rozbieżności w orzecznictwie, ogromne wątpliwości w zakresie jego stosowania, które nie sprzyja budowaniu zaufania obywatela do państwa i do takiej wartości, jakimi są właśnie zasady czy elementy zawarte w art. 2 Konstytucji RP.
Otóż tutaj znowu kilka egzemplifikacji, które bynajmniej nie wyczerpują problemu, ale które dobrze wskazują, jak bardzo jest to niepokojące zjawisko i do jakich konsekwencji może prowadzić. W jednym z orzeczeń rozpatrywanych w ubiegłym roku, a dotyczących Ordynacji podatkowej Trybunał Konstytucyjny zajął się niejasnością, wadliwością konstrukcji tak zwanego obejścia prawa podatkowego, konstrukcji, która w istocie rzeczy wprowadzała założenie, iż czynności, które są dokonywane przez obywatela, przez podatnika zgodnie z prawem, tyle tylko, że nie generują obowiązku zapłacenia wyższego podatku, mogą być uznane za nieskuteczne, za nieważne. Tego rodzaju rozwiązanie opierało się na niejasnych, niezrozumiałych i arbitralnych przesłankach. Z tego właśnie powodu było też zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny.
Innym przykładem są regulacje ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która była także przedmiotem analiz Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 45/02, regulacje, które upoważniały funkcjonariuszy ABW do stosowania środków ingerujących w prawa i wolności obywatelskie na podstawie przesłanek, które w istocie rzeczy pozwalały na całkowicie arbitralną i niepoddającą się kontroli decyzję.
Jeśli chodzi o inny bulwersujący opinię publiczną przykład, który znalazł się w polu widzenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z wnioskiem prezydenta w zakresie kontroli prewencyjnej dotyczącej ustawy o zgromadzeniach, Trybunał Konstytucyjny zakwestionował między innymi regulacje tej ustawy z tego powodu, że opierała się ona na całkowicie niejasnych, niezrozumiałych, nieprecyzyjnych kryteriach, które pozwalały na możliwość rozwiązania zgromadzenia tylko dlatego, że niektórzy uczestnicy tego zgromadzenia nie są możliwi do identyfikacji. Tego rodzaju konstrukcja, operująca kryteriami niejasnymi, została uznana za niezgodną z art. 58 konstytucji jako naruszająca standardy państwa prawnego, a przede wszystkim podstawową wolność - wolność zgromadzeń.
Wreszcie innym z tego punktu widzenia niepokojącym przykładem było orzeczenie, które odnosiło się do przepisów prawa karnego. Otóż okazuje się, że również w ramach prawa karnego ustawodawca nie potrafił zachować odpowiedniej jakości regulacji, która umożliwiałaby stworzenie konstrukcji odpowiadających wymaganiom art. 42 konstytucji w związku z zasadą nullum crimen sine lege. Otóż jeżeli przepisy prawa karnego nie dookreślają precyzyjnie znamion przestępstwa, to w takich sytuacjach można mówić o łamaniu owej zasady wyrażonej bezpośrednio w art. 42 konstytucji.
Ta właśnie sytuacja zaistniała na tle regulacji, które wprowadzały odpowiedzialność karną dziennikarza za komentowanie sprostowań publikowanych w prasie przy jednoczesnym braku precyzyjnej regulacji w samej ustawie, na czym polega istota sprostowania i czym ono różni się od innej formuły reakcji na publikację dziennikarską, którą jest odpowiedź. Była to sprawa P 2/03, również rozstrzygana w 2004 r.
Kolejnym elementem, który chciałbym zidentyfikować, a który dotyczy problemów dobrze widzianych z perspektywy Trybunału Konstytucyjnego, jest niepokojąca, zadziwiająca wręcz powtarzalność błędów ustawodawczych. Przynajmniej w niektórych dziedzinach tak się dzieje. Dotyczy to błędów, które są powtarzane w regulacjach ustawowych czy mówiąc ogólnie, w ramach regulacji prawnej, które wcześniej były poddawane już analizie Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to między innymi wspomnianych już przepisów o ochronie praw lokatorów. Przecież właśnie z tego powodu, że ustawodawca nie był w stanie wyprowadzić wniosków, które zostały sformułowane bardzo wyraźnie już w pierwszym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym kwestii czynszów regulowanych i ochrony praw lokatorów w sprawie P 11/98, trybunał musiał powracać do tej samej sprawy, w istocie rzeczy identyfikując te same problemy i zjawiska ustawodawcze w kolejnych sprawach, na przykład w sprawie P 8/99, w sprawie K 48/01, w sprawie K 32/03 czy we wspomnianej już dzisiaj sprawie z 30 marca 2005 r. Otóż są to zjawiska, które muszą być dostrzegane i powinny być na tej podstawie sformułowane odpowiednie wnioski.
Wreszcie kolejnym niepokojącym elementem jest systematyczne naruszanie istniejących procedur legislacyjnych. Otóż jedna z tych kwestii pojawiła się bardzo wyraźnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z 2004 r. w sprawie K 37/03. Chodzi o wyrok z 24 marca 2004 r., który dotyczył granic dopuszczalnych poprawek poselskich, tym razem nie senackich, ale poselskich. Okazuje się, że w niektórych sprawach - to zjawisko wydaje się być zresztą znacznie częstsze, niż można by sądzić - w niektórych procedurach ustawodawczych instytucja poprawki poselskiej jest nadużywana w tym oto sensie, że w istocie poprawka bardzo często jest używana jako instrument występowania z inicjatywą ustawodawczą. Poprawka, która stanowi w istocie inicjatywę ustawodawczą, prowadzi do zacierania tożsamości projektu aktu ustawodawczego, który przecież zgodnie z przepisami konstytucji, zgodnie z art. 119 powinien przechodzić przez stadia trzech czytań sejmowych. Przy tego rodzaju niestety często występującej praktyce rygory sformułowane w samej konstytucji co do procedur ustawodawczych nie mogą być respektowane.
Stałym powtarzalnym błędem identyfikowanym wyraźnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest ciągle - jest to prawda banalna, ale muszę ją powtórzyć - nieprecyzyjne określanie w ramach udzielanych delegacji ustawowych szczegółowych wytycznych w stosunku do aktów podustawowych. Dotyczy to także wychodzenia w ramach regulacji podustawowych poza granice delegacji sformułowanej w samej ustawie.
I znowu gwoli przykładu. Na 24 sprawy rozpatrywane w 2004 r., które dotyczyły kwestii związanych z ogólną problematyką art. 92 konstytucji, w 16 (na 24) sprawach stwierdzono niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową właśnie m.in. przez naruszenie wymagań zawartych w art. 92 konstytucji. Gdy mówimy o technikach legislacyjnych czy pewnych wadach metodologii prawotwórczej, to muszę powiedzieć jeszcze o jednej sprawie, która została także zauważona przez Trybunał Konstytucyjny w jego orzecznictwie, mianowicie o sprawie związanej z implementacją przepisów prawa wspólnotowego. Otóż okazuje się, że ta implementacja, która przecież towarzyszy bardzo wielu regulacjom, bardzo wielu ustawom przyjmowanym przez Wysoką Izbę, jest niezwykle często oparta na czysto mechanicznych, automatycznych, technicznych zabiegach. Nie opiera się na przemyślanej i pogłębionej analizie reguł wspólnotowych, a także na analizie polskiego prawa, prawa wewnętrznego, z punktu widzenia tego, jakiego rodzaju środki muszą być użyte dla osiągnięcia celu, jakim jest tzw. effet utile, czyli ostateczny efekt związany z transpozycją reguł wspólnotowych do prawa wewnętrznego. Tego rodzaju sytuacja była bardzo wyraźnie widoczna na tle ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał w 2000 r. w związku z tzw. zagadnieniem biopaliw czy biokomponentów K.33/03 - wyrok w sprawie zapadł 21 kwietnia 2004 r.
Wysoki Sejmie! Panie Marszałku! Wskazałem tylko na kilka najważniejszych ułomności związanych z tworzeniem złego prawa. Ułomności, które dostrzegane są bardzo wyraźnie w perspektywie Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest to oczywiście lista pełna i wyczerpująca. Sądzę, że całość dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby być podstawą poprawy istniejącego stanu rzeczy, poprawy m.in. jakości stosowanych procedur legislacyjnych, została zawarta w opracowaniu Trybunału Konstytucyjnego przekazanym Wysokiej Izbie na temat procedur legislacyjnych, opracowaniu zawierającym syntezę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii.
Chciałbym teraz przejść do omówienia dalszych dwóch grup zagadnień, do kwestii, która wydaje się najpierw szczególnie niepokojąca i której poświęcę kilka minut, mianowicie kwestii związanej z wykonywaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego w praktyce legislacyjnej, a następnie przejdę do drugiej kwestii, do problematyki prawa europejskiego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Zagadnienie pierwsze - problem wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Otóż trzeba stwierdzić, że w tym obszarze mamy do czynienia ze zjawiskiem ogromnie niepokojącym, mianowicie ze zjawiskiem łamania konstytucji przez ustawodawcę, łamania konstytucji przez prawodawcę, który nie podejmuje działań niezbędnych dla wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny uzyskał prawo do wydawania ostatecznych orzeczeń, które nie podlegają zatwierdzeniu przez Sejm z dniem 17 października 1999 r., czyli w 2 lata po wejściu w życie nowej konstytucji. Zapomniano jednak o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które korzystają z waloru ostateczności, powszechności, nie są orzeczeniami czy rozstrzygnięciami o charakterze pozytywnym, ale negatywnym. Trybunał Konstytucyjny, można się tu posłużyć terminem często występującym w literaturze prawniczej, jest tzw. negatywnym ustawodawcą. Wobec tego konsekwencje rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego są bardzo zróżnicowane i nie sprowadzają się wyłącznie do tego, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z konstytucją takiego a takiego przepisu wypada z systemu prawnego przepis niezgodny z konstytucją i problem w tym momencie może być uznany za załatwiony. Tak bardzo często nie jest. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla doprowadzenia do stanu zgodności z konstytucją muszą być podejmowane niezbędne działania prawodawcze. Tych działań prawodawczych, niestety, brakuje. W bardzo wielu przypadkach, o których za chwileczkę powiem, mamy do czynienia z absolutną pasywnością prawodawcy dotyczącą niepodejmowania działań, które w konsekwencji prowadzą do utrzymywania się nieusuwalnych luk w systemie prawnym, do utrzymywania w systemie prawnym sprzecznych, niezgodnych wzajemnie rozwiązań, do utrzymywania formuły przepisów, które nie odpowiadają ich rzeczywistemu znaczeniu. Otóż tego rodzaju przypadki, ja pozwolę sobie na niektóre z nich przynajmniej zwrócić uwagę, zostały zidentyfikowane szereg razy przez analizy wykonywane w Trybunale Konstytucyjnym.
Do tego rodzaju sytuacji możemy zaliczyć na przykład niewykonanie wyroku, proszę zwrócić uwagę na datę, z 3 czerwca 1998 r. w sprawie K.34/97 dotyczącego sytuacji prawnej statusu Funduszu Wczasów Pracowniczych. To jest wyrok, który jest od 7 lat niewykonywany przez Wysoką Izbę, przy czym nie są prowadzone przez Wysoką Izbę żadne działania prawodawcze, które mogłyby zmierzać do przywrócenia stanu zgodnego z konstytucją. Wymienię tutaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący dostępu do zawodów prawniczych, do aplikacji. Wyrok zapadł 18 lutego 2004 r. W dniu dzisiejszym, w którym odbywa się posiedzenie Sejmu, w dalszym ciągu nie ma obowiązującej ustawy o dostępie do zawodów prawniczych. Jest to kolejny rok, w którym zagrożona jest z dużym prawdopodobieństwem możliwość odbywania egzaminów czy testów wstępnych dla tysięcy młodych ludzi starających się o dostęp do zawodów prawniczych. Wymienię tu także sprawę rozstrzygniętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r. K.21/04, w której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział na temat mienia zabużańskiego. Otóż trybunał w tej sprawie określił termin odroczenia wejścia w życie wyroku na kilka miesięcy. Ten termin nie został wykorzystany na efektywne działania prawodawcze. W konsekwencji dzisiaj nie ma rozwiązań, które odpowiadałyby zakreślonym przez Trybunał Konstytucyjny w jego orzeczeniu wymaganiom. Rzecz jest o tyle niepokojąca i niebezpieczna, że mamy do czynienia, jak doskonale Wysokiej Izbie wiadomo, z postępowaniem nie zakończonym przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, postępowaniem, którego konsekwencje odszkodowawcze mogą być dla Rzeczypospolitej bardzo dolegliwe.
Wspomnę także o wyroku w sprawie ustawy lustracyjnej, który był wydany 5 marca 2003 r. - 2,5 roku temu, w sprawie K.7/01, także niewykonanym, a przewidującym niekonstytucyjność regulacji tej ustawy w takim zakresie, w jakim nie przewiduje ona możliwości publikacji danych zawartych w oświadczeniach lustracyjnych co do miejsca i czasu funkcji sprawowanych w organach bezpieczeństwa państwa.
Wreszcie czas wspomnieć o bardzo niepokojącym wyroku z 13 lipca 2004 r. w sprawie P.20/03 dotyczącym Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików. Był to wyrok, który dotyczył art. 84d Ordynacji wyborczej, przepisu niezwykle ważnego dla transparentności i przejrzystości ordynacji wyborczej, mianowicie przepisu, który przewiduje, że w wypadku, kiedy są naruszone zasady wpłat na konto komitetów wyborczych, zasady przewidujące, iż wpłaty mogą być dokonywane wyłącznie za pośrednictwem przekazów, przelewów na konta bankowe, dochodzi do przepadku kwot pieniężnych przekazanych nielegalnie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niekonstytucyjność tego przepisu polega nie na tym, że niewłaściwe jest uregulowanie, które przewiduje nakaz wpłat w tej formie, bo uregulowanie to, jak stwierdza trybunał, jest niezbędne dla zachowania transparentności przebiegu wyborów, ale jest niezgodne z konstytucją dlatego, że nie określa w sposób dostatecznie precyzyjny, na kim ciąży sankcja, obowiązek wydania przedmiotu przepadku. Sejm miał czas na dokonanie zmian w tym zakresie. Ten czas na dokonanie zmian w ordynacji wyborczej upłynął z dniem 31 marca 2005 r. Mamy lipiec i ordynacja wyborcza w tym punkcie nie została doprowadzona do stanu zgodnego z konstytucją.
Chciałbym wymienić także wyrok między innymi w sprawie ordynacji podatkowej, wyrok z 23 września 2003 r., który dotyczył art. 160 Ordynacji podatkowej; wyrok, który określał granice odpowiedzialności władzy publicznej za nieprawidłowe decyzje podatkowe, wskazując, że ograniczenie tej odpowiedzialności tylko do tzw. damnum emergens nie znajduje uzasadnienia konstytucyjnego. Do dzisiaj utrzymuje się brzmienie w tekście ordynacji podatkowej art. 260, który operuje pojęciem tzw. szkody rzeczywistej, czyli damnum emergens, a więc w dalszym ciągu ograniczającym odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej. Wyrok był wydany, przypominam, 23 września 2003 r. Jest lipiec 2005 r.
Wspomnę wreszcie o konsekwencjach, które wynikały z niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r. w sprawie K.43/01 - wyroku w sprawie słynnej ustawy 203. Te konsekwencje są do dzisiaj widoczne. To są konsekwencje polegające na licznych procesach, które są wytaczane w tej chwili instytucjom władzy publicznej, procesach odszkodowawczych. Tych procesów by nie było, gdyby wykonano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazujące bardzo wyraźnie, jaki jest kierunek koniecznych rozwiązań ustawodawczych, by doprowadzić do stanu zgodnego z konstytucją. Otóż tych procesów i tych zagrożeń dla budżetu państwa nie byłoby, gdyby ów wyrok został w swoim czasie wykonany.
Ja oczywiście mogę - niestety, jest to przykre - wymieniać jeszcze przez następną godzinę, proszę państwa, orzeczenia, wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które nie były wykonane. To było tylko kilka przykładów. Jest to sytuacja, nie waham się powiedzieć, dramatyczna i z przykrością stwierdzam, że mówiąc o tym, mówię, jak zwykle zresztą, po raz siódmy do Wysokiej Izby przy obecności zaledwie może 10 posłów na sali, chociaż dotyczy to kwestii fundamentalnej dla państwa prawnego i dla funkcjonowania standardów państwa prawnego. Otóż są potrzebne środki zaradcze, które mogą być brane pod uwagę, a które są wskazywane w analizach i rozważaniach doktrynalnych, jak i w opracowaniach Trybunału Konstytucyjnego. Jestem przekonany, że oczywiście poza rozwiązaniem zasadniczym, które polegałoby na tym, iż sama konstytucja wprowadzałaby bardziej szczegółowo precyzyjne regulacje dotyczące wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego czy określające skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie czekając na doprecyzowanie tych kwestii przez samą konstytucję, można by sobie wyobrazić działania doraźne, które zmienią tę sytuację. Działania doraźne, które zakładałyby przestrzeganie rudymentarnych zasad kultury prawnej w państwie demokratycznym, a które polegałyby na tym, że prawodawca i ustawodawca zechciałby na przykład dostrzegać konieczność nadawania wyrokom Trybunału Konstytucyjnego czy konsekwencjom, które wynikają z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, priorytetów w swoich pracach ustawodawczych, na przykład uwzględniać istnienie szybkiej ścieżki ustawodawczej dla tych regulacji, które wymagają zmiany w okresie tzw. odroczenia wejścia w życie mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądzę, że potrzebna jest całościowa analiza tych zagadnień z punktu widzenia wprowadzenia na przykład koniecznych zmian w samym regulaminie Sejmu.
Chciałbym obecnie, kończąc ten wątek, jeszcze raz powtórzyć, że jeśli nie nastąpi zmiana tego stanu rzeczy, to będziemy mieli do czynienia z utrzymywaniem się stanu permanentnego łamania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż kończąc ten wątek, chciałem przejść do następnych uwag, końcowych już, dotyczących problematyki europejskiej z punktu widzenia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Na początek refleksja ogólniejsza. Otóż duża liczba spraw, która dotyka problematyki europejskiej czy wątku europejskiego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, świadczy wyraźnie o randze i zakresie problemów europejskich, o tym, że są one coraz intensywniej obecne w obszarze prawa badanego przez orzecznictwo. W ostatnim okresie, niewiele dłuższym niż rok, pojawiło się w Trybunale Konstytucyjnym - wymienię troszkę na zasadzie prostego wyliczenia - kilka spraw, które dotykały problematyki europejskiej, na przykład: sprawa dotycząca biopaliw, implementacji dyrektywy europejskiej (K.33/04); sprawa ustawy europejskiej, a więc związanej z wyrażaniem opinii w kwestiach regulacji wspólnotowych przez Izby polskiego parlamentu; sprawa dotycząca wyborów do Parlamentu Europejskiego (K.15/04, wyrok z 31 maja 2004 r.) i wreszcie dwie sprawy niedawno rozstrzygnięte o ogromnej wadze, mianowicie sprawa dotycząca implementacji europejskiego nakazu aresztowania (P.1/05 z 27 kwietnia 2005 r.) oraz wyrok w sprawie traktatu akcesyjnego z 12 maja 2005 r. (sprawa K.18/04). Sprawy te, jak łatwo zauważyć, są bardzo zróżnicowane. One dotyczą zarówno kwestii wykładni prawa, problemów związanych z pytaniem, w jaki sposób interpretacja prawa powinna służyć wkomponowywaniu acquis communautaire w obszar prawa krajowego, dotyczą kwestii relacji prawa wspólnotowego do prawa krajowego, w tym także procedur prawotwórczych w ramach samej Unii Europejskiej, dotyczą wreszcie kwestii sposobu, metody, zakresu implementacji prawa europejskiego - to jest orzeczenie między innymi w sprawie europejskiego nakazu aresztowania - i wreszcie dotyczą kwestii najważniejszej, mianowicie suwerenności konstytucyjnej - to jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. To jest orzeczenie, które, jak sądzę, należy do najważniejszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych w jego historii. Jest to orzeczenie, które odpowiada na bardzo zasadnicze pytania. Ono wydane zostało niedawno, nie obejmuje okresu sprawozdawczego, ale ponieważ jest ono tak ważne, a jesteśmy w końcówce prac Sejmu tej kadencji, uważam, że jestem winien Wysokiej Izbie na ten temat kilka informacji.
Otóż jest orzeczenie, które po raz pierwszy wyraźnie określa, na czym polega zasada zwierzchnictwa konstytucji z art. 8 ust. 1 konstytucji nad całym systemem prawnym. Po raz pierwszy określa konsekwencje wynikające z wieloskładnikowości systemu prawnego, wynikające z obowiązywania w systemie prawnym Rzeczypospolitej prawa wspólnotowego, współistnienia różnych typów porządków prawnych, a więc między innymi konsekwencje, które wynikają z art. 9 konstytucji. Po raz pierwszy także Trybunał Konstytucyjny w tym orzeczeniu określił niezwykle ważne konsekwencje wynikające z interpretacji art. 91 konstytucji odnoszące się do przekazania kompetencji suwerennych organów władzy państwowej, niektórych kompetencji organom organizacji międzynarodowej. Wreszcie określił także Trybunał Konstytucyjny w tym orzeczeniu zagadnienia związane z kompetencją orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego na tle nowej sytuacji prawnej wytworzonej przez proces integracji. Chciałbym w tym momencie krótko zacytować pewne najważniejsze tezy z tego orzeczenia, odnoszące się do sprawy najważniejszej, mianowicie do problemu suwerenności konstytucyjnej. Cytuję:
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nadrzędność konstytucji w stosunku do całego porządku prawnego w obszarze suwerenności RP przejawia się w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom unijnym ma oparcie w samej konstytucji. Mechanizm przystąpienia Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę w regulacjach konstytucyjnych. Ważność i skuteczność tego mechanizmu uzależniona jest od spełnienia konstytucyjnych elementów procedury integracyjnej, w tym również procedury przekazywania kompetencji.
Po drugie, nadrzędność konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności, traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich trybunał orzekać może o zgodności z konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli stają się także, jakkolwiek pośrednio, inne akty prawa pierwotnego Wspólnot i Unii Europejskiej, tworzące załączniki do traktatu akcesyjnego.
Po trzecie, przepisy konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstawania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami, aktami wspólnotowymi a konstytucją. W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zdecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej konstytucji.
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego jest silnie eksponowana, jak wiadomo, przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Ten stan rzeczy jest uzasadniony celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak na zasadzie wyłączności determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu powinny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 konstytucji pozostaje ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej.
Trybunał co do przekazania kompetencji stwierdził: Zarówno tryb przekazania, jak i przedmiot przekazania zachowuje swoją cechę pozostawania w zgodzie z konstytucją, traktowaną integralnie wraz z preambułą jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej. Ewentualna zmiana trybu oraz przedmiotu przekazania kompetencji wymaga przestrzegania rygorów zmiany konstytucji określonych w art. 235 tego aktu. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia suwerenności oraz ochrony innych wartości konstytucyjnych ma ograniczenie możliwości przekazania kompetencji do niektórych spraw, a zatem bez naruszenia rdzenia uprawnień, umożliwiającego w zgodzie z preambułą suwerenne i demokratyczne stanowienie o losie Rzeczypospolitej.
Trybunał zauważył też co do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, że ów trybunał jest głównym, ale nie jedynym depozytariuszem uprawnień w zakresie stosowania traktatów w systemie prawnym Wspólnot i Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu orzeka na zasadzie wyłączności, wespół z Sądem Pierwszej Instancji, w sprawach objętych kognicją tego sądu, o ważności wykładni prawa wspólnotowego. Wykładnia prawa wspólnotowego dokonywana przez ETS winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta powinna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje po stronie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, zaś po stronie państw członkowskich powinność najwyższego standardu respektowania prawa wspólnotowego.
I wreszcie: Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe, wydając określony akt, działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swoje uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.
Oczywiście jest to kilka najważniejszych tez zawartych w bardzo rozbudowanym, liczącym prawie 100 stron, uzasadnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego w traktacie akcesyjnym. W każdym razie warto zauważyć, że wyrok w sprawie oceny konstytucyjności przepisów implementujących europejski nakaz aresztowania może być traktowany jako swoista egzemplifikacja tez, które zostały sformułowane w wyroku dotyczącym traktatu akcesyjnego co do znaczenia zasady suwerenności konstytucyjnej. Jest to, przypomnijmy, wyrok, w którym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził niezgodność przepisów implementujących europejski nakaz aresztowania z art. 55 konstytucji, która nie przewiduje żadnych wyjątków co do możliwości ekstradycji obywatela polskiego.
Wysoki Sejmie! Na zakończenie, rekapitulując już niektóre wątki swojego wystąpienia, chciałbym stwierdzić, że bardzo jest nam potrzebna strategia polityki legislacyjnej państwa, określenie priorytetów i założeń podstawowych, którymi powinny kierować się konsekwentnie organy państwa tworzące prawo. Potrzebna jest radykalna zmiana podejścia do tworzenia prawa, które nie może i nie powinno być traktowane w kategoriach instrumentalnych, w kategoriach środka do załatwienia bieżących interesów, prawa tworzonego bez wnikliwej, profesjonalnej analizy istniejących potrzeb. Musimy zastanowić się z wielką rozwagą, co uczynić, by w przyszłości mogło być wyeliminowane zdecydowanie negatywne i ogromnie niepokojące zjawisko niewykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jest to zjawisko, które osłabia podstawowe standardy funkcjonowania państwa prawnego. Potrzebne są rozważne działania ustawodawcze związane z praktyką integracyjną. Osiąganie skuteczności i trafności rozwiązań przyjmowanych na tle prawa wspólnotowego jest nie tylko, o czym trzeba pamiętać, kwestią działań prawodawczych, nie jest tylko kwestią czysto technicznej i automatycznej implementacji, lecz jest to także problem jakości stosowania prawa; jest to problem wyobraźni i umiejętności dostrzegania szerszych perspektyw stosowanych instytucji prawnych, także perspektyw konstytucyjnych. Potrzebna jest również w każdym wypadku podejmowanych działań prawotwórczych analiza płaszczyzny konstytucyjnej, która określa nadal ramy dla całego porządku prawnego; konstytucja nadal pozostaje najważniejszym aktem normatywnym w systemie Rzeczypospolitej. Ale nade wszystko potrzebna jest nam determinacja i konsekwencja w realizacji celów państwa prawnego. Celów, którym musi towarzyszyć nieustannie świadomość, że Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym i prawo tworzone w Rzeczypospolitej jest bodaj najważniejszym narzędziem osiągania owego dobra. Dziękuję za uwagę.