POSTĘPOWANIE DYSCYPLINARNE. AUTONOMIA ZAWODÓW ZAUFANIA PUBLICZNEGO JEST ZAGROŻONA

Zamach na niezależność

Rządowy projekt ustawy o dyscyplinowaniu zawodów prawniczych ma zwiększyć skuteczność ochrony interesu publicznego, poszerzyć kontrolę publiczną nad odpowiedzialnością dyscyplinarną, a tym samym zmniejszyć obecność elementów przejawianego egoizmu korporacyjnego. Niweczy jednak istotę samorządności zawodowej.

MAREK SAFJAN: Nowelizacja rządowa jest zamachem na niezależność samorządów zaufania publicznego prowadzi bowiem do zakwestionowania ich podstawowych funkcji

Od pewnego czasu toczy się w Polsce, nie wolna od zasadniczych emocji, debata na temat statusu zawodów zaufania publicznego, w tym przede wszystkim klasycznych zawodów prawniczych: adwokata, radcy prawnego czy notariusza. Całkiem naturalne jest tu więc pytanie, czy ta dyskusja wynika z rzeczywistej troski o dobro publiczne, którego gwarantem mają być zawody zaufania publicznego, czy też, być może, powody debaty związane są z całkiem innymi przesłankami: zasadniczo odmienną wizją roli samorządów zawodowych, ich statusu i stopnia niezależności, rozmiarów i form uczestniczenia we współdecydowaniu o wszelkich sprawach, które wywierają istotny wpływ na kształt i funkcjonowanie systemu prawa, na praktykę działalności szeroko rozumianych instytucji wymiaru sprawiedliwości czy kierunek podejmowanych zmian. Nikt nie ma wątpliwości co do tego, że samorządy zawodów zaufania publicznego nie mogą być dzisiaj porównywane z cechami średniowiecznych korporacji i nie są, inaczej niż to bywało w przeszłości, tworzone wyłącznie z potrzeby ochrony własnego, wąsko rozumianego interesu. Ich misja jest całkowicie odmienna Tworzone są dlatego, że jak wskazuje wieloletnie doświadczenie i praktyka, nie tylko polska, realizacja interesu publicznego w pewnych sferach aktywności zawodowej zależy od respektowania zasad i standardów wypracowanych w toku historycznego kształtowania się tych zawodów jako wolnych i zarazem korzystających z niezbędnej autonomii w stosunku do instytucji władzy publicznej.

Strażnik jakości usług

Zasady korporacyjne powinny stać na straży możliwie najwyższej jakości świadczonych usług, a przede wszystkim, co jest w obrębie zawodów zaufania publicznego szczególnie ważne, pozwalają na utrzymanie wysokich standardów etycznych, które są ściśle sprzężone z wykonywanymi funkcjami zawodowymi.

Nie mam wątpliwości, że dyskusja o tym, w jaki sposób poprawić funkcjonowanie mechanizmów samorządowych, jak wzmocnić ich rolę jako instytucji odpowiedzialnych przede wszystkim za ochronę dobra wspólnego, umocnić struktury i procedury związane odpowiedzialnością za naruszanie przez członków korporacji zasad deontologicznych – jest bardzo potrzebna i powinna uwzględniać wszystkie dotychczasowe doświadczenia, i te dobre, i te złe.

Niepokojące projekty rządowe

Głęboko niepokoi mnie natomiast sytuacja, w której podejmowane i proponowane zmiany są ukierunkowane na zasadnicze ograniczenie autonomii samorządowej, podważają wręcz istotę funkcji, do pełnienia których te instytucje zostały powołane. Wartość autonomii instytucji samorządowych ukształtowanych w tradycji polskiego systemu prawnego jest na pewno trudno wymierna. Wystarczy jednak spojrzeć w przeszłość, by zauważyć, jak ważnym czynnikiem ochrony jednostki, jej wolności i praw z punktu widzenia realizacji tzw. sprawiedliwości proceduralnej, była aktywność członków korporacji adwokackiej. Nawet i wtedy, kiedy tak jak w okresie PRL-u presja na samorząd adwokacki ze strony komunistycznego państwa była szczególnie silna. Jeżeli więc traktować podejmowane obecnie reformy związane ze statusem poszczególnych samorządów zawodów prawniczych przede wszystkim jako instrument pomniejszenia roli samorządów, to można wyrazić obawę, że taka tendencja doprowadzi do niedobrych rezultatów. Ucierpi na tym nie tyle interes samych korporacji, ile interes publiczny.

Jak zwalczyć patologie

Dzisiaj możemy wyrazić wiele pozytywnych ocen o działaniu niektórych samorządów zawodów zaufania publicznego, ale też nie możemy nie dostrzegać przypadków swoistego egoizmu korporacyjnego, promowania wąskiego interesu członków kosztem dobra publicznego, powolności i niekiedy wyraźnej słabej efektywności wewnętrznych procedur sądownictwa dyscyplinarnego. Powstaje jednak pytanie, czy tego typu patologie, choćby nawet były nierzadkie, same w sobie uzasadniają unicestwienie idei samorządów zawodowych?

Można i trzeba dyskutować nad poprawą istniejącego stanu rzeczy, ale nie wolno wprowadzać instrumentów i rozwiązań, które mogą zakończyć się likwidacją de facto samorządów zawodów prawniczych, a na pewno zminimalizowaniem ich roli i funkcji.

Z niepokojem więc spoglądam na ostatnie rządowe projekty ustawodawcze, wniesione już do Sejmu, w których przewiduje się radykalną zmianę kształtu odpowiedzialności dyscyplinarnej w obrębie podstawowych zawodów prawniczych adwokata, radcy prawnego, notariusza, komornika. Na boku pozostawiam problem odpowiedzialności dyscyplinarnej w zawodach sędziowskim i prokuratorskim, ponieważ nie dotyczy on kwestii samorządów zawodowych w ścisłym znaczeniu. Idea podstawowa tych projektów polega na tym, aby wyłączyć ze sfery kompetencji samorządów zawodowych całość postępowania dyscyplinarnego i przekazać je utworzonej w ramach sądownictwa powszechnego odrębnej strukturze sądów dyscyplinarnych, wspólnych dla zawodów prawniczych.

Ochrona wartości etycznych

Trzeba pamiętać o tym, że sądownictwo dyscyplinarne należy do istoty każdego samorządu zawodowego, jest więc nierozłącznie związane z jego misją i zadaniami. Nie może więc istnieć samorząd, który pozbawiony byłby pieczy nad respektowaniem zasad uczciwego, rzetelnego i zgodnego z wypracowanymi od lat regułami etyki zawodowej postępowania członków korporacji. Zadania z tym związane określa wprost konstytucja w art. 17 ust. 1. Trudno zresztą wyobrazić sobie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu bez instrumentów, które temu służą, a wewnątrz korporacyjne postępowanie jest bez wątpienia najważniejszym tego typu instrumentem.

W większości krajów Unii Europejskiej postępowanie dyscyplinarne, co najmniej na poziomie pierwszej instancji, jest usytuowane w ramach organów korporacyjnych, taka jest bowiem tradycja europejska, która ma długą historię, również w Polsce. Idea sądownictwa dyscyplinarnego, umiejscowionego w ramach organów adwokatury, jest konsekwentnie realizowana od początków istnienia samorządu adwokackiego w II Rzeczpospolitej.

Jest kontrola zewnętrzna

Argumenty rządowe przemawiające za zmianą ustawy, wprowadzające zewnętrzny czynnik kontrolny nie przekonują i zdają się mieć charakter pozorny, skrywający być może intencje innego typu. Nie można zapominać, że także w świetle obowiązujących regulacji ustaw korporacyjnych, w postępowaniu dyscyplinarnym ostateczną instancją, która w drodze kasacji definitywnie może rozstrzygać sprawę pozostaje Sąd Najwyższy. Trudno więc zaprzeczyć, że mamy, także i w obecnych ramach proceduralnych, zapewnioną rzeczywistą zewnętrzną, a więc pozakorporacyjną, kontrolę nad przebiegiem postępowań dyscyplinarnych. Nie sposób też nie zauważyć, że nawet i dzisiaj w ramach procedur dyscyplinarnych istotną rolę może odgrywać minister sprawiedliwości. Na jego żądanie może być w szczególności wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Twierdzenie, że podstawowe organy adwokatury w sposób inkwizycyjny i pozbawiony wszelkiej zewnętrznej kontroli decydują o przeprowadzeniu postępowania, nie jest oparte na obiektywnej analizie obowiązujących przepisów. Na marginesie tych uwag warto odwołać się do wielce interesującego, świeżego opracowania Instytutu Wymiar Sprawiedliwości autorstwa dr Grażyny Laszuk na temat postępowań dyscyplinarnych w stosunku do komorników (grudzień 2006 r.). Okazuje się, że sądy (pracy i ubezpieczeń społecznych), a więc czynnik zewnętrzny i poza samorządowy, wykazywały znacznie większą powściągliwość, by nie powiedzieć tolerancję, wobec naruszeń zasad postępowania zawodowego przez komorników niż własne instancje dyscyplinarne samorządu komorniczego (por. str. 13). Zadziwiające, ale i skłaniające do refleksji, a zarazem większej ostrożności w podejmowanych działaniach naprawczych.

Więcej jawności

Zgodzić się należy, że potrzebna jest większa kontrola czynnika publicznego, choćby przez to, że rozprawy staną się jawne co do zasady, oczywiście z zachowaniem wymagań związanych z ochroną tajemnicy adwokackiej. Można też uczynić więcej w celu kontroli efektywności postępowania: zdarzają się postępowania toczące się bez końca, przewlekane, a następnie umarzane. Natomiast nowelizacja w takim kształcie, w jakim została zaproponowana w projekcie rządowym, jest zamachem na niezależność samorządów zaufania publicznego, w jej najbardziej istotnym aspekcie, prowadzi bowiem do zakwestionowania ich podstawowych funkcji, a tym samym roli jako konstytucyjnych instytucji sprawujących pieczę nad wykonywaniem zawodów. Jest to ruch w niedobrym kierunku, który może prowadzić do obniżenia znaczenia standardu etycznego w zachowaniach zawodowych.

Nie można bagatelizować samodzielności samorządów zawodowych zarówno w wypracowywaniu reguł etycznych, jak i w egzekwowaniu ich bieżącego respektowania. Proponowane zmiany mogą prowadzić do obniżenia rangi zasad etyki zawodowej i deformacji interpretacyjnych.

Marek Safjan

źródło: Gazeta Prawna, 15.01.2007